01.引言

保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性，加強(qiáng)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，是《生態(tài)文明體制改革總體方案》建立國家公園體制的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記在致第一屆國家公園論壇的賀信中寫到，中國實(shí)行國家公園體制，是推進(jìn)自然生態(tài)保護(hù)、建設(shè)美麗中國、促進(jìn)人與自然和諧共生的一項(xiàng)重要舉措。

應(yīng)當(dāng)注意到，風(fēng)景名勝區(qū)是根植于我國歷史文化傳統(tǒng)、代表中國自然文化遺產(chǎn)價(jià)值的重要承載[1]，是我國自然保護(hù)地體系的獨(dú)立類型[2]，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分，在建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系過程中，仍需進(jìn)一步研究風(fēng)景名勝區(qū)的功能定位。

丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)又稱“中國紅石公園”，于1988年獲國務(wù)院批準(zhǔn)為第二批國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，2004年獲聯(lián)合國教科文組織批準(zhǔn)為全球首批世界地質(zhì)公園，2010年列入世界自然遺產(chǎn)名錄，是“中國丹霞”地貌的命名地，是創(chuàng)建國家南嶺公園的重要組成部分。丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)近年來踐行“兩山理論”，一方面加強(qiáng)生態(tài)景觀資源的保護(hù)培育與修復(fù)，另一方面也在探索資源的科學(xué)合理利用。2012年《丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2011～2025）》獲國務(wù)院同意后，較好指導(dǎo)了風(fēng)景區(qū)的保護(hù)與利用，但在管理層面的“可操作性”有所欠缺。本文以《丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃》為例，探索國家公園建設(shè)背景下風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)利用的詳規(guī)編制重點(diǎn)、方法，包括生態(tài)景觀修復(fù)、社區(qū)建設(shè)、游賞系統(tǒng)策劃等，探索建立資源保育及人類活動(dòng)的詳細(xì)規(guī)劃管控體系。

02.風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃回顧

2.1 相關(guān)文件表述

（1）風(fēng)景名勝區(qū)方面

我國自1981年國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝保護(hù)管理工作的報(bào)告》、1982年國務(wù)院公布第一批44個(gè)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，開啟了我國風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和發(fā)展。1985年國務(wù)院頒布《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、1987年建設(shè)部發(fā)布《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例實(shí)施辦法》，標(biāo)志我國風(fēng)景名勝區(qū)制度初步建立。該階段缺乏風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的編制及審批依據(jù)。

1999年《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》實(shí)施，奠定了風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃體系，提出重點(diǎn)建設(shè)地段可增編控制性詳細(xì)規(guī)劃或修建性詳細(xì)規(guī)劃。2006年的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》則明確詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)確定基礎(chǔ)設(shè)施、旅游設(shè)施、文化設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目選址、布局與規(guī)模，并明確建設(shè)用地范圍和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。該階段風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃重點(diǎn)針對(duì)建設(shè)地段、建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行編制。

2018實(shí)施的《風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》則認(rèn)為風(fēng)景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃與城市詳細(xì)規(guī)劃存在很大差異，既包含自然環(huán)境內(nèi)容又包括人工建設(shè)內(nèi)容，既針對(duì)景觀類用地又針對(duì)建設(shè)類用地，其重點(diǎn)是明確和落實(shí)風(fēng)景區(qū)的保護(hù)、利用和建設(shè)行為。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃需要兼顧自然與人工的內(nèi)容，規(guī)劃重點(diǎn)也要關(guān)注風(fēng)景區(qū)的保護(hù)，是對(duì)原有規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的完善。

（2）國家公園方面

2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次提出建立國家公園體制，要求保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。2017年《建立國家公園體制總體方案》提出建立社區(qū)共管機(jī)制，明確國家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，引導(dǎo)合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)。國家公園對(duì)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)保護(hù)及社區(qū)建設(shè)方面的相關(guān)要求對(duì)編制風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃具有指導(dǎo)意義。

（3）世界遺產(chǎn)公約

按照《實(shí)施<世界遺產(chǎn)公約>操作指南》（2019年版），人類活動(dòng)與生物、文化多樣性是相互依存的，指南認(rèn)為如果人類活動(dòng)具有生態(tài)可持續(xù)性，也可以與同自然區(qū)域的突出普遍價(jià)值一致，對(duì)丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)現(xiàn)世界自然遺產(chǎn)保護(hù)承諾也有很強(qiáng)的引導(dǎo)作用。

2.2  相關(guān)學(xué)術(shù)研究

世界范圍來看，美國于1872年建立世界上第一個(gè)國家公園——黃石國家公園，國家公園作為一種嚴(yán)格保護(hù)并合理利用自然文化資源的可持續(xù)發(fā)展理念和舉措而在全球得到普遍認(rèn)可和蓬勃發(fā)展[3]，國內(nèi)學(xué)者從資源評(píng)估、環(huán)境影響、發(fā)展模式、規(guī)劃和運(yùn)營管理5個(gè)方面總結(jié)國外近三十年國家公園領(lǐng)域研究進(jìn)展[4]，也有針對(duì)美國國家公園在發(fā)展歷程、規(guī)劃體系、管理制度、法規(guī)體系[5、6]等方面的系統(tǒng)研究。2017年以來，隨著《建立國家公園體制總體方案》的印發(fā)，以及三江源國家公園、大熊貓國家公園等國家公園體制試點(diǎn)區(qū)向社會(huì)公布總體規(guī)劃方案，學(xué)者對(duì)我國國家公園的系統(tǒng)規(guī)劃、空間管控、社區(qū)建設(shè)等方面進(jìn)行了探討[7-8]，并分析了風(fēng)景名勝區(qū)在當(dāng)前自然保護(hù)地體系中的處境及未來發(fā)展可能[9-10]。

《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》實(shí)施以來，我國開展了風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃及相關(guān)研究，有學(xué)者通過問卷調(diào)查的方式發(fā)現(xiàn)我國風(fēng)景名勝區(qū)普遍存在缺少詳細(xì)規(guī)劃指導(dǎo)或詳細(xì)規(guī)劃覆蓋不全的情況[11]，已經(jīng)編制的詳細(xì)規(guī)劃則存在指導(dǎo)性、原則性內(nèi)容較多，具體化、強(qiáng)制性內(nèi)容較少，可操作性不強(qiáng)的問題[12]，這一階段總體來說缺少詳細(xì)規(guī)劃對(duì)應(yīng)的規(guī)范文件，規(guī)劃層次不健全，規(guī)劃難以實(shí)施管理[13]?！讹L(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施后，部分風(fēng)景資源大省制定了本省的詳細(xì)規(guī)劃編制報(bào)批暫行規(guī)定，關(guān)注核心景區(qū)、重要保護(hù)區(qū)、重要景點(diǎn)和重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)區(qū)[14]，也在社區(qū)建設(shè)[15]等方面進(jìn)行了規(guī)劃實(shí)踐的探索，總體上仍以建設(shè)活動(dòng)為規(guī)劃的關(guān)注重點(diǎn)。

03.丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)面臨的問題

3.1  丹霞山獨(dú)特的景觀資源、地質(zhì)地貌、生態(tài)系統(tǒng)受到不同程度的影響

隨著景區(qū)范圍內(nèi)人類生產(chǎn)生活范圍的擴(kuò)張，景區(qū)外圍有林木遭受破壞，景區(qū)內(nèi)部有違法開發(fā)的旅游設(shè)施，村屬山林被承包種植速生桉等經(jīng)濟(jì)林，錦江、湞江沿岸也有旅游服務(wù)設(shè)施搶占岸線的情況，不僅破壞了富有丹霞特色的景觀風(fēng)貌，也對(duì)部分野生動(dòng)植物的生存空間產(chǎn)生影響。

3.2  游賞系統(tǒng)未能與世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)要求相匹配

丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)共有7個(gè)分景區(qū)，目前僅系統(tǒng)開發(fā)丹霞景區(qū)及巴寨景區(qū)，錦江風(fēng)光帶以自發(fā)形成的農(nóng)家樂等小型鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目為主，整體旅游開發(fā)程度較低，道路交通、游客服務(wù)等旅游設(shè)置配套不能滿足景區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展需求。

3.3  原住民生產(chǎn)生活方式與丹霞山的保護(hù)發(fā)展存在矛盾

丹霞山可考證的發(fā)展歷史可追溯至6000年前的新時(shí)期時(shí)代，原住民延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)耕活動(dòng)及其營造的成片良田是丹霞文化和丹霞景觀的重要組成，但居民活動(dòng)廣度及強(qiáng)度的增加，影響了丹霞特色生態(tài)及地貌的保育，也造成了禽畜養(yǎng)殖及垃圾處理等多種環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。

3.4  缺少對(duì)資源保育與人類活動(dòng)引導(dǎo)的詳細(xì)規(guī)劃管控手段

《總體規(guī)劃》實(shí)施以來，較好指導(dǎo)了景區(qū)發(fā)展，但后續(xù)的生態(tài)修復(fù)、風(fēng)景資源保育、游賞等保護(hù)行為，以及旅游項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村房屋等建設(shè)行為，缺少具有效力的詳細(xì)規(guī)劃在空間上進(jìn)行管控。

04.丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的探索

4.1  建立丹霞生態(tài)景觀資源修復(fù)體系

（1）將生態(tài)景觀資源的評(píng)估與修復(fù)納入規(guī)劃框架

按照《風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，詳細(xì)規(guī)劃的景觀保護(hù)與利用規(guī)劃中，應(yīng)包括景觀與自然生態(tài)保育、景觀環(huán)境整治與提升等內(nèi)容，但章節(jié)整體仍以落實(shí)總體規(guī)劃景觀保育要求，策劃景點(diǎn)、景群和景線利用等內(nèi)容為主。

本次規(guī)劃結(jié)合生態(tài)修復(fù)理念和丹霞山面臨的現(xiàn)狀保護(hù)問題，增加了生態(tài)景觀修復(fù)的專項(xiàng)內(nèi)容，在風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和發(fā)展的框架基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出修復(fù)內(nèi)容，是對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃框架完善的有益探索。

生態(tài)景觀修復(fù)章節(jié)深入研判丹霞山生態(tài)景觀破壞情況，基于資源本體和資源環(huán)境兩個(gè)方面，對(duì)不同的類別對(duì)象進(jìn)行分析，得出生態(tài)景觀破壞的具體情形，結(jié)合生物、化學(xué)及物理手段，提出針對(duì)性的生態(tài)修復(fù)措施。

（2）對(duì)標(biāo)世界自然遺產(chǎn)遴選標(biāo)準(zhǔn)，判斷丹霞山生態(tài)景觀資源保護(hù)重點(diǎn)

對(duì)照“中國丹霞”提名世界自然遺產(chǎn)的4項(xiàng)遴選標(biāo)準(zhǔn)，包括標(biāo)準(zhǔn)vii包含絕妙的自然現(xiàn)象或具有獨(dú)特自然美和美學(xué)重要性的地區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)viii地球演化史中重要階段的突出例證、標(biāo)準(zhǔn)ix突出代表了陸地、淡水、海岸和海洋生態(tài)系統(tǒng)及動(dòng)植物群落演變、發(fā)展的生態(tài)和生理過程和標(biāo)準(zhǔn)x生物多樣性原地保護(hù)的最重要的自然棲息地，具有突出的普遍價(jià)值的瀕危物種棲息地，識(shí)別廣東丹霞山典型資源特征，判斷丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)景觀資源保護(hù)重點(diǎn)為丹霞景觀、地質(zhì)地貌、動(dòng)植物種和生物譜系。其中丹霞景觀方面為山峰、崖壁、峽谷、瀑布、河流、湖泊以及廣為覆蓋的植被等丹霞景觀資源的保護(hù)與修復(fù)，地質(zhì)地貌方面為壯年中晚期簇群式峰叢峰林型丹霞地質(zhì)地貌的保護(hù)與修復(fù)，動(dòng)植物種方面為熱帶物種資源的保護(hù)與修復(fù)，生物譜系方面為丹霞生物譜系的保護(hù)與修復(fù)。

（3）針對(duì)受影響資源提出修復(fù)方案

通過評(píng)估，丹霞山的丹霞景觀、地質(zhì)地貌、動(dòng)植物種受到影響，項(xiàng)目從本體修復(fù)、用地調(diào)整、設(shè)施配套等方面提出要求，協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)劃和工程。

結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研、環(huán)保督查及生態(tài)干擾分析，判斷得出風(fēng)景區(qū)在丹霞景觀、地質(zhì)地貌、動(dòng)植物種三個(gè)方面受到影響，大致可概括為尾礦庫、生態(tài)園、錦江、山林和村莊等5個(gè)對(duì)象。

經(jīng)過問題研判，與風(fēng)景區(qū)管委會(huì)及鎮(zhèn)、村探討解決方案，規(guī)劃對(duì)上述問題在生態(tài)修復(fù)方面進(jìn)行技術(shù)引導(dǎo)，從本體修復(fù)、用地協(xié)調(diào)及設(shè)施配套等方面提出規(guī)劃要求，為相關(guān)生態(tài)景觀修復(fù)規(guī)劃和工程落地提供支撐。

例如山林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，以丹霞梧桐群落、木莢紅豆等特有種和珍稀種為主，應(yīng)用潛在植被理論，人工輔助群落與樹種搭配，重點(diǎn)培育南亞熱帶季雨林、亞熱帶丘陵常綠闊葉林等廣東丹霞山典型植物群落，逐步修復(fù)為生態(tài)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、生物多樣性和多層性突出的森林生態(tài)系統(tǒng)。

又如鉛鋅礦尾礦庫修復(fù)，采用原位基質(zhì)改良和直接植被的方法實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程?；谖驳V庫的覆土區(qū)和尾砂區(qū)表現(xiàn)為強(qiáng)酸性、高酸化潛力及存在大量游離酸性離子的特征，對(duì)表層與深層基質(zhì)實(shí)施全過程酸化控制，引入與培育有益微生物，切斷產(chǎn)酸途徑，持續(xù)改良土壤。利用“生態(tài)浮床”技術(shù)，選擇黑麥草、高羊茅、斑茅等作為核心植物，形成穩(wěn)定的自行繁衍的植物群落，改良富含重金屬和強(qiáng)酸性水的尾砂，將庫區(qū)淤泥灘面和水面建成生態(tài)濕地公園，使尾礦庫融入丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)。

4.2  推動(dòng)與丹霞山生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)的社區(qū)建設(shè)

（1）確定社區(qū)建設(shè)原則及分類

規(guī)劃確定生態(tài)保護(hù)、底線落實(shí)、適度發(fā)展的丹霞山社區(qū)建設(shè)原則，延續(xù)總體規(guī)劃將保護(hù)培育分級(jí)與社區(qū)控制相結(jié)合的思路，在特級(jí)保護(hù)區(qū)及一級(jí)保護(hù)區(qū)中不設(shè)置社區(qū)；在二級(jí)和三級(jí)保護(hù)區(qū)中將人口規(guī)模小、區(qū)位偏遠(yuǎn)交通不便、存在環(huán)境影響的自然村確定為縮小型居民點(diǎn)，將人口規(guī)模適中、具有一定歷史文化等旅游資源及總體規(guī)劃中的服務(wù)點(diǎn)確定為控制型居民點(diǎn)，對(duì)計(jì)劃有重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及總體規(guī)劃中的服務(wù)中心確定為聚居型居民點(diǎn)；此外，結(jié)合地方訴求和村民意愿，確定外遷型居民點(diǎn)。最終，規(guī)劃確定居民點(diǎn)外遷1個(gè)、逐步縮小9個(gè)、控制規(guī)模54個(gè)以及適度發(fā)展1個(gè)。

（2）嚴(yán)控村莊規(guī)模、合理確定村莊新增宅基地

對(duì)5個(gè)鎮(zhèn)、13個(gè)行政村的村民進(jìn)行訪談?wù){(diào)研，項(xiàng)目組發(fā)現(xiàn)雖然土地利用總體規(guī)劃的居民點(diǎn)用地規(guī)模能滿足村民的建設(shè)需求，但缺乏詳細(xì)規(guī)劃作為建設(shè)依據(jù)，風(fēng)景區(qū)內(nèi)存在違規(guī)建設(shè)宅基地及大量已批未建的情況。

規(guī)劃積極銜接國家公園對(duì)社區(qū)建設(shè)的發(fā)展思路，控制村民的生產(chǎn)生活邊界，明確歷史分戶欠賬以及總體規(guī)劃期限內(nèi)新增分戶需求。規(guī)劃對(duì)分戶需求用地進(jìn)行空間布局的引導(dǎo)，支撐后續(xù)鄉(xiāng)村規(guī)劃切實(shí)解決村民宅基地問題。

（3）為村民生產(chǎn)生活方式改變提出規(guī)劃指引

規(guī)劃制定產(chǎn)業(yè)正負(fù)面清單，落實(shí)本次詳細(xì)規(guī)劃保護(hù)培育專項(xiàng)的要求，包括生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育、手工藝品生產(chǎn)、農(nóng)家樂、旅館、采摘等正面清單，以及狩獵、養(yǎng)殖、紡織等負(fù)面清單，全面梳理139個(gè)意向項(xiàng)目、重點(diǎn)謀劃26個(gè)近期可實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目，為村民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)活動(dòng)提供平臺(tái)，鼓勵(lì)村民參與生態(tài)景觀友好的旅游發(fā)展項(xiàng)目。

本次規(guī)劃在對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)社區(qū)進(jìn)行分類調(diào)控的同時(shí)，謀劃丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)北門及南門旅游小鎮(zhèn)。規(guī)劃建設(shè)具有生產(chǎn)活力、環(huán)境魅力的入口社區(qū)，設(shè)置游客服務(wù)中心，配套餐飲、休閑娛樂等功能，增強(qiáng)對(duì)風(fēng)景區(qū)內(nèi)村民的吸引力，鼓勵(lì)其主動(dòng)外遷至入口社區(qū)定居，并提供具有發(fā)展前景的就業(yè)崗位。此外，入口社區(qū)還可以承接風(fēng)景區(qū)內(nèi)停車場(chǎng)等與風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)發(fā)展目標(biāo)不符的功能進(jìn)行外遷，進(jìn)一步提高風(fēng)景區(qū)發(fā)展質(zhì)量。

4.3  建立與世界自然遺產(chǎn)要求匹配的游賞系統(tǒng)

（1）確定丹霞山游賞系統(tǒng)框架

項(xiàng)目結(jié)合《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》等文件要求，確定了客體、主體和支撐要素相統(tǒng)一的丹霞山游賞系統(tǒng)。其中客體指代風(fēng)景名勝資源，分級(jí)分類進(jìn)行保護(hù)培育及合理開發(fā)；主體指代游客，需要平衡保護(hù)和利用的關(guān)系，滿足多層次、多類別的游賞需求；支撐要素則包括游憩及生活設(shè)施，是意境營造與活動(dòng)體驗(yàn)提升的重要保障。

（2）構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌的游賞系統(tǒng)

以“景城一體”的思路，加強(qiáng)韶關(guān)中心城區(qū)及周邊縣城對(duì)大部分住宿、娛樂功能的分擔(dān)，外圍環(huán)丹地區(qū)承載主要旅游項(xiàng)目建設(shè)及村莊外遷人口，建設(shè)北門和南門“入口社區(qū)”，提供住宿、娛樂和景區(qū)交通中轉(zhuǎn)功能，吸納部分景區(qū)原住民。

（3）構(gòu)建生態(tài)立體的游賞交通系統(tǒng)

規(guī)劃以馬拉松道、綠道、古驛道、自行車道、旅游步道“多道聯(lián)合”，對(duì)不同功能的快慢交通系統(tǒng)提出具有差異化的斷面和配套設(shè)施要求，構(gòu)筑全域生態(tài)游賞系統(tǒng)的骨架，提升游客旅行體驗(yàn)，保障村民生產(chǎn)生活。

（4）完善服務(wù)配套設(shè)施

充分考慮風(fēng)景區(qū)內(nèi)保留居民點(diǎn)中村民的生產(chǎn)生活需求，按照風(fēng)景名勝區(qū)及分景區(qū)兩個(gè)層次，以生態(tài)友好、景觀協(xié)調(diào)的理念設(shè)計(jì)并配套交通、游覽、餐飲、住宿、購物、娛樂等旅游服務(wù)設(shè)施，配套行政、教育、醫(yī)療、文體等居民服務(wù)設(shè)施，明確各項(xiàng)設(shè)施的空間布局位置及建設(shè)規(guī)模。

4.4  建立資源保育與人類活動(dòng)的詳細(xì)規(guī)劃管控體系

（1）加強(qiáng)人類活動(dòng)強(qiáng)度的分級(jí)管控

規(guī)劃從人類活動(dòng)范圍和活動(dòng)內(nèi)容兩個(gè)方面考慮，概括為無人類活動(dòng)、特定人類活動(dòng)、少量人類活動(dòng)及適量人類活動(dòng)等四個(gè)等級(jí)，分別對(duì)應(yīng)特級(jí)、一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)保護(hù)區(qū)，在空間上將人類活動(dòng)與風(fēng)景保護(hù)分級(jí)相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活空間的合理布局和資源可持續(xù)利用。

（2）考慮生態(tài)景觀資源保育的分類管控

規(guī)劃研究丹霞山生態(tài)和風(fēng)景資源特征，在文本描述的基礎(chǔ)上梳理出可以在空間上進(jìn)行管控的要素，結(jié)合對(duì)總體規(guī)劃資源評(píng)價(jià)體系的優(yōu)化，本次規(guī)劃以永續(xù)利用為目標(biāo)提出科學(xué)合理的管控分類，具體包括生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然景觀保護(hù)區(qū)、史跡保護(hù)區(qū)、風(fēng)景游覽區(qū)（細(xì)分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)）、風(fēng)景恢復(fù)區(qū)和發(fā)展控制區(qū)等六類風(fēng)景保護(hù)區(qū)。

（3）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制

對(duì)位于風(fēng)景區(qū)入口、交通節(jié)點(diǎn)、重要觀景點(diǎn)以及近期具有投資開發(fā)意向的項(xiàng)目，規(guī)劃以概念設(shè)計(jì)方案的形式擬定平面布局方案及建設(shè)指標(biāo)，對(duì)建筑布局和建設(shè)控制要點(diǎn)提出控制要求，協(xié)調(diào)周邊自然生態(tài)環(huán)境，對(duì)新建建筑風(fēng)貌控制、古村落保護(hù)等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行引導(dǎo)。

（4）以圖則對(duì)各類要素進(jìn)行詳細(xì)管控

將各專項(xiàng)內(nèi)容中的保護(hù)、修復(fù)和發(fā)展的要求，轉(zhuǎn)譯為具有空間屬性的內(nèi)容，通過詳細(xì)規(guī)劃圖則在空間上進(jìn)行定位、定界落實(shí)，匹配管控要求。風(fēng)景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃可管控的內(nèi)容可分為建設(shè)要素及非建設(shè)要素，其中建設(shè)要素類似城鎮(zhèn)地區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)用地及設(shè)施的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和布局進(jìn)行管控；而非建設(shè)要素則包括了景區(qū)管理、生態(tài)景觀修復(fù)、游賞等行為，按照專項(xiàng)的分類和項(xiàng)目要求形成空間對(duì)應(yīng)的管控措施。

05.結(jié)語

風(fēng)景名勝區(qū)作為我國壯麗風(fēng)景與深厚文化的集中體現(xiàn)，在1982年設(shè)立首批國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以來，為我國生態(tài)風(fēng)景資源的保育及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大作用。隨著國家公園相關(guān)的體制機(jī)制建立，十大國家公園體制試點(diǎn)的探索，我國國家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。

2020年7月，國家林草局下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)監(jiān)督管理工作的通知》（保監(jiān)字〔2020〕41號(hào)），“風(fēng)景名勝區(qū)是我國自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要組成部分，在保護(hù)和傳承自然遺產(chǎn)、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國中發(fā)揮著重要作用?！蓖?月，國家林草局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案數(shù)據(jù)上報(bào)工作的函》（林保區(qū)便函〔2020〕14號(hào)），決定整體保留風(fēng)景名勝區(qū)體系、范圍和名稱，把對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)資源特征和功能定位的深入體認(rèn)落實(shí)在自然保護(hù)地整合優(yōu)化的行動(dòng)指南中。

國家林草局的兩份文件明確在國家公園為主體的自然保護(hù)地體系中的對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)體系進(jìn)行保留。風(fēng)景名勝區(qū)體系、自然保護(hù)地體系及其與國土空間五級(jí)三類規(guī)劃體系的相互關(guān)系、管控內(nèi)容與方式等，將成為下一階段的研究重點(diǎn)。

本文在《丹霞山風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃》基礎(chǔ)上整理而成，該項(xiàng)目獲2019年度廣東省優(yōu)秀城市規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)。感謝項(xiàng)目組王磊、張翔、唐宏濤、何允全、譚國昭、劉立志、招暉、劉恩剛、林偉軍等領(lǐng)導(dǎo)和同事對(duì)于文章編寫的幫助。